Девлетов О.У. Специфика аграрного управления в институтах Европейской комиссии стран ЕС
Девлетов О.У. Специфика аграрного управления в институтах Европейской комиссии стран ЕС
ОРГАНИЗАЦИЯ И УПРАВЛЕНИЕ
Образец ссылки на эту статью: Девлетов О.У. Специфика аграрного управления в институтах Европейской комиссии стран ЕС // Бизнес и дизайн ревю. 2017. Т. 1. № 1(5). С. 8.
УДК 338.242
СПЕЦИФИКА АГРАРНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ИНСТИТУТАХ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОМИССИИ СТРАН ЕС
Девлетов Олег Усманович
ФГБОУ ВО «Российский государственный аграрный университет – Московская сельскохозяйственная академия имени К.А. Тимирязева», Москва, Россия (127550, г. Москва, ул. Лиственничная аллея, 4а), доктор политических наук, профессор кафедры связей с общественностью и речевой коммуникации, oleg-devletov@mail.ru, 8-977-587-43-25.
Автор на основе системного подхода рассматривает проблему аграрного управления в государствах Европейского Союза из единого центра. Анализируется достоинства и недостатки деятельности Европейской комиссии как ключевого игрока аграрной отрасли ЕС. Автор дает развернутый прогноз развития аграрной отрасли ЕС на период до 2020 г.
Главный результат – автор доказал, что ЕСХП ЕС – это один из примеров того, как целенаправленная политика, построенная на базе здравой теории и учитывающая реальные интересы ее членов. Она превратила страны ЕС из импортеров в экспортеры, существенно изменила и улучшила структуру и инфраструктуру сельского хозяйства. Однако вся эта политика покоится на мощном государственном регулировании и финансировании сельского хозяйства и продовольственного рынка, что создает значительную напряженность для бюджета ЕС.
Ключевые слова: аграрное управление; единая сельскохозяйственная политика; экономика; аграрный кодекс.
THE SPECIFICITY OF THE AGRARIAN MANAGEMENT IN THE INSTITUTIONS EUROPEAN COMMISSION EU
Devletov Oleg Usmanovich
Russian State Agrarian University - Moscow Agricultural Academy a. K.A. Timiryazev, Moscow, Russia (Russia, 127550, Moscow, street Listvenichnaya Avenue, 4 A.), Doctor of Political Sciences, Professor of the Department of Public Relations and Speech Communication, oleg-devletov@mail.ru, 8-977-587-43-25.
On the basis of the system approach the author considers the problem of agrarian management in the European Union from a single center. The advantages and the disadvantages of the activities of the European Commission as the key player of the EU agricultural sector are examined. The author gives a detailed forecast of the development of the EU agricultural sector for the period up to 2020.
The main result is that the author has proved that the single agricultural practice of the EU is an example of a deliberate policy built on the basis of the sound theory and taking into account the real interests of its members. It has turned the EU members from importers to exporters, has significantly changed and improved the structure and the infrastructure of the agriculture. However, this policy rests on the strong public regulation and financing of agriculture and food market that creates significant tensions for the EU budget.
Key words: agricultural management; single agricultural practice; economics; agrarian code.
Инструментарий Единой сельскохозяйственной политики
Формулирование и осуществление единой сельскохозяйственной или аграрной политики было всегда, практически со времени основания ЕС, одной из наиболее сложных задач, требующих весьма серьезных и последовательно нарастающих затрат. Даже первые шесть государств имели совершенно различную экономическую структуру с далеко неодинаковой долей сельского хозяйства в экономике и различным удельным весом продовольствия в общей структуре потребления. Дальнейшее расширение сообщества с включением Великобритании, которая в течение многих десятилетий имела совершенно отличную от государств континентальной Европы продовольственную политику, унаследованную еще с первой половины XIX в., когда поддерживались низкие цены на продовольствие, что позволяло удерживать рост заработной платы и производить промышленную продукцию более конкурентоспособной на мировом рынке, делало формулирование такой политики еще более сложным. На континенте же всегда существовали противоречия между Францией с ее гораздо более весомым аграрным сектором и все большей экспортной ориентацией сельского хозяйства и Германией, страной нетто-импортером, к тому же со значительно более мелкими размерами хозяйств. Специфично было и положение стран Бенилюкса, в особенности Нидерландов, с их исключительно высоким уровнем интенсификации сельского хозяйства, традиционно экспортной ориентацией ряда отраслей сельского хозяйства. Вследствие этого создание Единой сельскохозяйственной политики было весьма сложным и противоречивым делом, явившимся в значительной мере плодом политических и экономических компромиссов.
Однако если бы такая политика базировалась только на компромиссной и неизбежно временной основе, то она не просуществовала бы столь долгое время и, несмотря на ряд реформ, не сохранила бы свои основные базовые принципы. Поэтому успешность и целостность Единой сельскохозяйственной политики, прежде всего, определялись общим пониманием основных базовых принципов, единой теоретической модели и способности на этой основе достигать постоянных компромиссов. В целом можно сказать, что Единая сельскохозяйственная политика явилась одной из наиболее удачных, выполняла и продолжает выполнять поставленные задачи, несмотря на огромные издержки и периодическую необходимость ее реформировать как в связи с меняющейся мировой конъюнктурой, так и в результате самого факта быстрого роста сельскохозяйственного производства в Западной Европе и одновременно стремлением если не снизить огромные затраты на нее, то хотя бы уменьшить темпы роста таких затрат.
Единая сельскохозяйственная политика базировалась на ряде теоретических принципов, к тому времени уже ставших общепринятыми и в значительной мере унаследованными от политик по преодолению мирового экономического кризиса начала 1930-х гг. и функционирования экономики в военное время. Эти принципы, вероятно, можно было бы сформулировать следующим образом, хотя они и не были прописаны в уставных документах при создании сообщества, в том числе и в Римском договоре.
1. Сельское хозяйство в финансовом отношении не является самодостаточной отраслью. Это объясняется рядом причин:
а) относительно низкой по сравнению с другими отраслями экономики производительностью труда, что объясняется как самим биологическим характером сельскохозяйственного производства, его сезонностью, так и относительно неравноправным положением сельского производителя во всей пирамиде АПК, что приводит к занижению сельскохозяйственных цен, а отсюда и к уменьшению объема производства на работника. По последним расчетам ОЭСР по 25 наиболее развитым странам средняя производительность труда в сельском хозяйстве в четыре раза ниже, чем в экономике в целом. Даже в США с их наиболее мощным и продуктивным сельским хозяйством она на 60 % ниже, чем в среднем по экономике;
б) после Второй мировой войны в сельском хозяйстве Западной Европы началась научно-техническая революция (в США она началась еще в довоенный период). Сельское хозяйство стало индустриальным типом производства. Все это потребовало огромного притока капитала в сельское хозяйство и сделало его капиталоемким типом производства. При этом органический состав капитала в сельском хозяйстве оказался выше, чем в обрабатывающей промышленности (не говоря об особо автоматизированных отраслях промышленности). Такой приток капитала осуществлялся частично за счет ипотечного кредита, частично за счет прямых государственных субсидий, а частично за счет поддержания относительно высоких закупочных цен, что создавало условия для накоплений и капиталообразований в сельском хозяйстве;
в) это предопределило необходимость внешнего притока капитала как для проведения индустриализации, так и для поддержания высокой степени интенсивности сельскохозяйственного производства.
2. Сельскохозяйственный рынок, в отличие от многих других рынков, в значительной мере является саморегулируемым лишь в узких пределах, при низкой эластичности и спроса, предложения и высокой эластичности цен. Все это потребовало создания механизма по поддержанию стабильности рынка, установления коридора цен, стабилизационных запасов и государственной (в данном случае – надгосударственной) товарной интервенции. Это также связано с внешнеторговой политикой и системой, как одного из важных элементов поддержания стабильности рынка. Все это также требовало и требует весьма значительных государственных затрат и довольно жесткого государственного регулирования.
3. При создании ЕС западноевропейские страны по своему экономическому потенциалу, научно-техническому уровню и природным ресурсам, в том числе по естественной продуктивности пашни, существенно отставали от США, аграрная продукция которых и формирует мировые цены. Это определяло необходимость проведения протекционистской политики, создания условий для развития ряда отраслей, отгороженных от мирового рынка, поскольку в противном случае они не выдержали бы иностранной конкуренции. Традиционная система тарифной защиты была неадекватной, нужен был иной механизм, который бы позволял в определенной мере вести на равных внешнюю торговлю со странами, имеющими более благоприятные условия, и в то же время создавал бы своеобразную систему шлюзов, обеспечивающую весьма существенный перепад цен между Западной Европой и мировым рынком. Такой системой стала структура компенсационных сборов и платежей, автоматически выравнивающих уровень цен в Западной Европе и на мировом рынке, причем эта система в отличие от тарифов не требовала политических решений при своем пересмотре, а работая в автоматическом режиме, проблема переводилась из политической в техническую плоскость и не давала базы для ответных репрессалий. Важен был и автономный характер этой системы, когда все средства, полученные от ее функционирования, не шли в общий бюджет, а лишь на само сельское хозяйство, в том числе и для стимулирования сельскохозяйственного экспорта.
В то же время наличие внутри стран ЕС государств с различной сельскохозяйственной специализацией и ликвидацией внутренних границ позволяло проводить политику углубления международного разделения труда и специализации, а также создавать различного рода структуры, которые были бы непосильны одной отдельно взятой стране. В данном случае общий экономический эффект был больше, чем арифметическое сложение потенциалов стран–членов сообщества за счет расширения рынка, что и было одной из главных целей этого экономического объединения. Необходимо здесь особо подчеркнуть, что вся эта система складывалась постепенно и видоизменялась на различных этапах.
Первой задачей Единой сельскохозяйственной политики было достижение самообеспечения Западной Европы продовольствием. Следует вспомнить о послевоенной разрухе, восстановительном периоде западноевропейского сельского хозяйства, зависимость от импорта продовольствия, чтобы понимать, насколько актуальной была задача достижения самообеспечения продовольствием, причем на достаточно высоком количественном и качественном уровне. Эта задача была принципиальной с точки зрения и общих политических и экономических целей, и реальной внешней торговли продовольствием, которые основывались на традиционном делении государств на индустриальные и аграрные с соответствующим обменом промышленной продукции на сельскохозяйственную.
Эта была старая, исторически сложившаяся концепция и модель мировой торговли. Теперь же основным фактором, определяющим развитие сельского хозяйства в развитых странах, стал научно-технический прогресс с индустриализацией сельского хозяйства. Порядка 2/3 прироста сельскохозяйственного производства приходится именно на него, при соответствующей государственной поддержке отрасли.
Проведение именно такой политики в Западной Европе позволило быстрыми темпами нарастить сельскохозяйственное производство, достичь самообеспечения продовольствием и стать, наряду с США, крупнейшим в мире экспортером продовольствия.
Сейчас уже не аграрные, а индустриальные страны занимают господствующее положение на большинстве мировых сельскохозяйственных рынках. США и Европейский союз дают 2/3 всего мирового экспорта продовольствия (если не считать товаров тропического происхождения). Такое радикальное изменение ситуации оказало существенное влияние на единую сельскохозяйственную политику сообщества, а в позднейшем ЕС.
Однако экономический механизм, созданный в сообществе, оказался настолько эффективным и мощным, что он вышел за пределы ранее поставленных задач, а экспорт в таких больших масштабах сельскохозяйственной продукции весьма дорого обходится ЕС.
При этом нужно учесть, что мировой рынок был давно поделен и нужно находить новые рынки сбыта. Поэтому для ЕС такую важность приобрела возможность широкомасштабного экспорта в развалившийся Советский Союз, в основном в Российскую Федерацию. Закрепление на этом рынке стало одной из важнейших задач западноевропейской внешнеэкономической политики. В особенности это важно в связи с растущим импортом энергоносителей из России и созданием, причем довольно успешным, модели – «продовольствие в обмен на энергоносители».
Однако Единая сельскохозяйственная политика имеет не только производственные и торговые аспекты. Все более важными становятся структурные, социальные и экологические направления этой политики. Современное механизированное сельское хозяйство требует предприятий значительно более крупных размеров, чем исторически сложившиеся крестьянские владения в большинстве стран Западной Европы. Отсюда настоятельная необходимость в укрупнении хозяйств за счет самых различных мер (консолидация земель, стимулирование продажи мелких участков, проведение землеустроительной политики с целью создания единых массивов). Эту политику можно лишь частично назвать успешной, так как европейским хозяйствам далеко до размеров американских и канадских ферм.
Социальные аспекты Единой сельскохозяйственной политики направлены прежде всего на приближение качества и уровня жизни в сельской местности к городской, невольно напоминая старый советский лозунг: «Ликвидация существенных различий между городом и деревней».
В ЕС это не осталось политическим лозунгом, а превратилось в широкомасштабную программу социального развития сельской местности, с соответствующим развитием физической и интеллектуальной инфраструктуры в виде дорог с твердым покрытием, электрификации, водоснабжения, кредитов на перестройку жилья, школьного строительства и сельскохозяйственной пропаганды. Учитывая относительно небольшие размеры территорий западноевропейских стран осуществление такой программы проходило значительно легче, чем в России. К этому следует добавить и перенесение части промышленного производства, а также научно-исследовательских институтов и различного рода фирм в сельскую местность, что при современной технике связи и транспорта дает им возможность успешно функционировать, к тому же без тех недостатков и ограничений, которые свойственны крупным городам.
Одним из методов улучшения жизни на селе стало изменение и финансовой политики. Вместо прежнего принципа паритета цен стал осуществляться паритет доходов сельского и городского населения. Причем в условиях растущего перепроизводства сельскохозяйственной продукции часть доходов сельскохозяйственное население стало получать в виде прямых доплат, не связанных с их сельскохозяйственным производством.
Все большее значение приобретает и экологическая составляющая Единой сельскохозяйственной политики. Здесь можно выделить несколько аспектов такой политики. Во-первых, это вывод из оборота в условиях перепроизводства наиболее опасных с точки зрения эрозии земель с соответствующей компенсацией сельскохозяйственным производителям. Во-вторых, это стимулирование экологически чистого производства. В-третьих, это меры по ограничению, вплоть до введения налогов, применения агрохимических средств. В-четвертых, это стимулирование лесопосадок, регулирование водных стоков и в целом мелиорация земель, хотя последнее делается с большой осторожностью. Так, признание важности болот как элемента природных экосистем приводит к очень острожному отношению к их осушению. В-пятых, это политика по сохранению исторических ландшафтов, включая и здания, как часто исторического наследия. В-шестых, сюда можно отнести в значительной мере политику по развитию и сохранению некоторых предгорных и в сельскохозяйственном отношении менее интенсивно развивающихся районов, где наблюдается отток населения. Здесь проводится политика субсидирования фермеров в зависимости от размера посевов и поголовья скота, чтобы удержать их в этих неблагоприятных зонах и не допустить одичания таких зон, где не будет присутствовать человек.
Нынешний этап сельскохозяйственной политики и очередная попытка его реформирования будут определяться растущим перепроизводством сельскохозяйственной продукции, все большими затратами на нее, необходимостью в определенных рамках считаться с новой международной экономической реальностью, связанной с созданием ВТО. Отсюда стремление к сокращению субсидирования сельскохозяйственного производства, некоторому приближению цен внутри ЕС к мировым ценам и все больший перенос центра тяжести на социальные и экологические аспекты сельскохозяйственной политики.
Несомненно, серьезные изменения последуют за расширением ЕС на восток с включением 10 новых государств. Это создаст сложные проблемы для старых членов ЕС, а еще более серьезные – для новых членов. Пока нет ощущения того, насколько полно та и другая сторона, в особенности это касается новых членов, отдают себе отчет в последствиях такого расширения.
Нельзя не видеть всей глубины различий в уровне интенсивности и эффективности сельскохозяйственного производства на Западе и Востоке Европы, различий в их материально-технической базе, развитости сельскохозяйственной и сельской инфраструктуры. Общие политические стремления явно преобладают над конкретным экономическим анализом и прогнозом этих революционных изменений для сельского хозяйства, прежде всего стран Центральной и Восточной Европы.
Для ЕС основная проблем – минимизировать расходы на расширение аграрной политики, когда осуществляется ее реформа с целью уменьшения затрат. Первоначально планировалось лишь весьма ограниченное субсидирование новых стран, но только после Копенгагенского совета принято решение в конечном счете довести эти затраты на поддержание рынка до 50 % от тех, которые тратятся в старых странах ЕС. Однако практика покажет, насколько реально будут выплачиваться эти платежи, поскольку еще не отработан механизм гарантирования для новых стран цен и системы компенсационных платежей и сборов.
С другой стороны, страны Центральной и Восточной Европы попадают в единую рыночную систему с перепроизводством той же продукции, которую они производят. Разница в продуктивности и эффективности производства между Западом и Востоком, причем нужно также учитывать и различие в уровне развития пищевой промышленности и торговли, поставят многих сельскохозяйственных производителей Центральной и Восточной Европы в неконкурентоспособное положение. При всех общих политических устремлениях рынок остается рынком, который управляется отнюдь не гуманными началами. Сейчас можно делать только прогнозы, какое количество хозяйств в странах Центральной и Восточной Европы уцелеет в этой конкурентной борьбе. Даже наличие переходного периода вряд ли даст им возможность перестроиться и встать на равные позиции с фермерами Западной Европы.
Возникает также и весьма деликатная проблема с правом на покупку иностранцами сельскохозяйственных земель в ЕС. Особенно остра она в Польше и частично в Чехии и Венгрии. Опять-таки, возможно, переходный период как-то смягчит эту проблему, но разница в ценах на землю в Германии и в странах Центральной Европы весьма значительна, при этом нельзя забывать исторические немецкие корни в западных землях стран Центральной Европы. В общем здесь еще много проблем, до конца не осознанных и последствия которых не ясно просчитаны.
Однако это, скорее, будущее, а не настоящее Европейского союза и его Единой сельскохозяйственной политики. При ее анализе в длительной перспективе, ее жизнеспособности нельзя не признать, что она была построена на рациональных и эффективных принципах. В этом плане сравнение СЭВ и ЕС, бывшего Советского Союза и России не может не вызвать серьезных размышлений. СЭВ так и не превратился в какой-то аналог ЕС, а остался лишь в значительной мере бюрократической организацией для ведения межправительственных переговоров, причем несмотря на, казалось бы, общие идеологические основы, каждая из стран стремилась получить собственную максимальную выгоду, в значительной мере за счет не всегда видимых потоков средств из Советского Союза, т.е. поставок энергоресурсов, сырья и сбыта на советский рынок неконкурентоспособной продукции. Юридически СЭВ остался межправительственной, а не надправительственной организацией, как ЕС, и, соответственно, не имел собственных ресурсов, распорядительных функций и возможностей проведения единой экономической, в том числе аграрной политики.
В еще более явной форме слабость таких межправительственных объединений сказалась в СНГ, где так и не было принято Единой аграрной политики и постоянно усиливаются центробежные силы.
Хотя периодически и, видимо, вполне искренне выдвигаются задачи по созданию какого-либо аналога ЕС на территории бывшего Советского Союза. Однако для этого требуется ясно понимать концептуальную структуру ЕС, необходимые финансовые ресурсы.
Если вынести за скобки факторы политического характера (которые, конечно, очень важны), нельзя не видеть и концептуальных различий в неолиберальных доктринах, исповедуемых в России с началом реформ, и отказа государства от своей регулирующей и финансирующей роли в сельском хозяйстве и на продовольственном рынке, и весьма продуманную и теоретически обоснованную единую сельскохозяйственную политику ЕС, опирающуюся на активное государственное регулирование и финансовую поддержку сельскохозяйственного производителя. Результаты, как говорится, налицо. В этом плане изучение Единой сельскохозяйственной и аграрной политики ЕС имеют не только научное, познавательное значение, но и чисто практическое, как теоретически обоснованный и практически реализованный прецедент аграрной политики. Естественно, что за каждым остается право сделать свой вывод из этого европейского опыта, но факты остаются фактами.
Авторский прогноз Единой сельскохозяйственной политики до 2020 г.
Адаптация ЕСХП к новым реалиям, связанным с усилением процессов глобализации, является одной из первоочередных задач общей политики ЕС.
В Европейской комиссии прошло очередное обсуждение параметров ЕСХП на период 2014–2020 гг. Комиссия ЕС опубликовала консультативный документ, в котором представлено несколько вариантов этой реформы.
Обнародованный Еврокомиссией пакет из семи законопроектов по реформированию ЕСХП направлен на достижение следующих ключевых целей:
– обеспечение роста конкурентоспособности сельского хозяйства каждой страны-члена союза как важнейший фактор повышения продовольственной безопасности всего ЕС;
– создание основ новой долговременной экономической и экологической конкурентоспособности аграрного сектора;
– обеспечение присутствия гармонично развивающегося сельского хозяйства на всей территории ЕС;
– упрощение ЕСХП.
Достижение этих целей предполагает существенное изменение логики ЕСХП и ряда ее инструментов без заметного сокращения расходов бюджета ЕС на ее реализацию. Предлагаемое Еврокомиссией бюджетное финансирование по «классическим» направлениям и инструментам ЕСХП на 2014–2020 гг. в текущих ценах составит около 420 млрд евро, т.е. превысит его размер в 2007-2013 гг. [1, p. 97]. Однако в реальном выражении, по некоторым оценкам, это будет означать снижение на 7–10% по сравнению с 2007–2013 гг. [1, p. 99]. Большую часть (свыше 75 %) по-прежнему составят расходы в рамках «первой опоры» ЕСХП (прямые субсидии и рыночные меры), меньшую (примерно 24 %) – расходы в рамках «второй опоры» (развитие села).
Кроме того, в будущую «семилетку» ЕС предлагается ввести дополнительные направления и формы организации расходов на ЕСХП, отвечающие новым условиям внутри ЕС и в мировой экономике. Для оказания продовольственной помощи нуждающимся гражданам ЕС намечены выплаты из Европейского социального фонда в размере около 3 млрд евро. Примерно 2,5 млрд евро предлагается затратить на обеспечение безопасности продуктов питания. Предполагается создание резерва для противодействия кризисам на внутреннем рынке (около 4 млрд евро), добавить «сельскохозяйственную часть» (около 3 млрд евро) в Фонд ЕС по адаптации к глобализации, а также зарезервировать примерно 5 млрд евро на финансирование исследований и инноваций в аграрной сфере. Таким образом, совокупные прямые и сопряженные затраты на ЕСХП в 2014–2020 гг. в текущих ценах могут превысить 430 млрд евро [3, p. 112] и по-прежнему будут среди двух крупнейших расходных статей бюджета Евросоюза.
В отношении прямых субсидий с 2014 г. намечено кардинальное изменение модели поддержки фермеров, привязывающее ее размер к площади используемых ими сельскохозяйственных земель с учетом производства как сельхозпродукции, так и «общественных благ» (экологических, ландшафтных и других общественно полезных эффектов), причем «равное производство» таких благ должно получать «равную финансовую поддержку». На поддержку базовых фермерских доходов пойдет 70 % прямых субсидий. В 2019 г. все страны окончательно перейдут с прежнего «исторически обусловленного» способа расчета субсидий (невыгодного для новых стран ЕС) на унифицированные погектарные выплаты для обеспечения «справедливого распределения» помощи между фермерами, регионами и странами. Помощь странам, получающим менее 90 % среднего погектарного платежа в ЕС, может быть немного увеличена за счет «более обеспеченных». В целом за 2014–2020 гг. разрыв между самой низкой и средней погектарной субсидией снизится на треть, причем соответствующие сокращения помощи для «более богатых» оцениваются в 6–7 %. Наиболее пострадают от этого 11 стран с погектарными выплатами в 300-700 евро (8 «старых» и 3 «новых»), а больше всего выиграют 9 стран (3 «старых» и 6 «новых») с выплатами от 100 евро [2, p. 116] Для предотвращения концентрации выплат у наиболее крупных ферм намечено ограничить прямые выплаты одному фермеру на 20 % (для субсидий в 150–200 тыс. евро в год), на 40 % (200–250 тыс. евро), на 70 % (для выплат в 250–300 тыс. евро). Верхним пределом прямых субсидий становятся 300 тыс. евро [2, p. 118].
Оставшиеся 30 % прямых субсидий предполагается направить на так называемое «озеленение» ЕСХП, или развитие «экологически дружественных» систем производства. Эти субсидии устанавливаются пропорционально площади сельскохозяйственных земель без фиксации верхнего предела выплат фермеру. Основные меры по «озеленению»: диверсификация возделывания сельскохозяйственных культур (выращивание не менее трех); сохранение постоянных пастбищ; поддержание «резервуара биоразнообразия» и элементов ландшафта. Это должно способствовать также борьбе с изменениями климата.
Особый режим помощи намечен для малых ферм (до 10 % общей суммы прямых субсидий в стране), которые смогут получать годовые выплаты в 550–100 евро без выполнения ряда условий, обязательных для средних и крупных хозяйств. Во избежание искусственного дробления более крупных ферм для получения таких «упрощенных» субсидий их будут выплачивать только малым фермерам по состоянию на 2014 г. или их наследникам.
Часть национального фонда прямых субсидий (до 2 %) может направляться на помощь молодым (в возрасте до 40 лет) фермерам, начинающим производство. Эта помощь на 25 % превышает средний погектарный уровень, но ограничена площадью в 25 га и сроком в 5 лет. Акцент переносится с государственных рыночных интервенций на частное хранение в обоснованных случаях практически всех видов сельхозпродукции (сахара, оливкового масла, парного и охлажденного мяса, сливочного масла, сухого молока и др.). Кроме того, в случае кризиса на рынке или утраты доверия потребителей продовольствия оперативное вмешательство будет отдельно финансироваться из вышеупомянутого кризисного резервного фонда. Еврокомиссия предлагает также включить в законодательство о рыночном регулировании «оговорку об исключительных рыночных нарушениях», позволяющую принимать чрезвычайные меры по борьбе с серьезными непредсказуемыми явлениями, вроде санитарного кризиса, вызванного вспышкой болезни из-за бактерий E.coli в начале 2011 г. [4, p. 89].
Наряду с отменой квотовой системы для молока, с 2016 г. решено отменить квоты на производство сахара, сконцентрировать госинтервенции на рынках зерна, масла и сухого молока, говядины и телятины, ограничить помощь на рынке фруктов и овощей до 4,1–4,6 % стоимости продукции, выводимой на рынок организациями производителей и принять некоторые другие меры. Важную роль в регулировании большинства рынков должны сыграть меры по усилению переговорной позиции сельхозпроизводителей в отношениях с переработкой и торговлей путем создания и регистрации организаций фермеров, введения обязательных письменных контрактов, закрепляющих цены и условия поставки и др., без нарушения конкурентного законодательства ЕС. Предложено также продолжить программы бесплатного или льготного распределения молока, фруктов и овощей в школах.
В рамках политики развития села (сельских территорий) выделены шесть приоритетов: поощрение инноваций; повышение конкурентоспособности; организация продовольственных цепей и управления рисками; сохранение экосистем, зависящих от сельского и лесного хозяйств; стимулирование эффективного использования ресурсов; 5 % «национальных конвертов» субсидирования могут быть направлены на помощь фермерам, работающим в неблагоприятных для сельского хозяйства регионах. Наряду с этим сохраняется и прежняя помощь развитию сельского хозяйства в таких регионах в рамках мер по развитию села (до 300 евро/га).
При общем «отвязывании» прямого субсидирования от объемов производств для отдельных категорий фермеров в регионах, где сельхозпроизводство испытывает трудности, страны-члены могут сохранить субсидии, по-прежнему связанные с его объемами в рамках лимитов, согласованных Евросоюзом с ВТО. Это касается, например, производства пшеницы дурум и энергетических культур (кукуруза, сахарный тростник), овце- и козоводства.
Нововведением является ориентация прямых субсидий на активных фермеров, исключающая субсидирование крупных землевладельцев, не гарантирующих определенный уровень сельскохозяйственной активности на своих землях (гольф-клубы, аэропорты и др.). Активным фермером считается юридическое или физическое лицо, выполняющее минимальные для ЕС обязательства по обработке своих земель и имеющее доход от сельскохозяйственной деятельности не менее 5 % от общих годовых доходов. Сохраняется, хотя и в упрощенном виде, кондициональность прямого субсидирования (его обусловленность выполнением определенных требований по экологии, благополучию животных, качеству продукции). Кроме того, все страны ЕС получают право перевода до 10 % выделяемых им прямых субсидий в фонды финансирования развития села, а страны с уровнем прямого субсидирования ниже 90 % от среднего по ЕС, наоборот, смогут переводить до 5 % своих фондов развития села в «национальные конверты» прямых субсидий.
В области рыночного регулирования новой парадигмой становится замена систематических интервенций на отдельных рынках общей «сетью безопасности» для преодоления напряженностей в аграрном секторе в целом.
Примерно половина всей расходной части бюджета ЕС идет на сельское хозяйство и на рынок продовольствия. При этом формируется отдельный фонд для этих целей – Единый фонд ориентации и гарантирования (ЕФОГ), который с 2008 г. был разделен на два самостоятельных фонда, ранее представленные секциями. Состоит он из части бюджета ЕС и частично из компенсационных сборов с сельскохозяйственных товаров, ввозимых в ЕС. Таким образом, власти в Еврокомиссии, ответственные за проведение ЕСХП, располагают своей собственной финансовой базой, что дает возможность решать не только традиционные задачи по поддержанию рынка продовольствия и субсидирования сельского хозяйства, но и вести активную политику по улучшению структуры сельскохозяйственных предприятий, осуществлять крупномасштабные мелиоративные мероприятия и развивать сельскую инфраструктуру [5, p. 37].
Для их реализации намечены 20 основных мер: поддержка сельского хозяйства, «основанного на знаниях»; дополнительная поддержка (до 3 тыс. евро на хозяйство) ферм, получающих сертификат качества продукции; поддержка «организованного сельхозпроизводства» с лучшей рыночной позицией («коротких» сбытовых цепей и др.) и т.д. Предусмотрены поддержка несельскохозяйственной экономической диверсификации в аграрных регионах (помощь на проект до 70 тыс. евро), помощь развитию органического земледелия, поддержка создаваемых фермерами совместных страховых фондов (компенсация фермерам, потерявшим 30 % своего дохода из-за непогоды, волатильности рынков и др.).
Впервые в особый пакет выделены меры по развитию исследований и инноваций в сельском хозяйстве. Кредо будущего сельхозпроизводства ЕС – производить больше с меньшими ресурсами. Намечено удвоить объем агрономических исследований за 2014–2020 гг., опираясь на упомянутое особое финансирование в рамках рамочной научно-исследовательской программы ЕС. Для лучшей координации финансирования из Европейского сельскохозяйственного фонда развития села и других структурных фондов ЕС намечено создание «Европейского партнерства для инноваций в производительность и сельскохозяйственную устойчивость». Реакция стран, институтов и сельскохозяйственных организаций ЕС, а также международная реакция на предложения Еврокомиссии были неоднозначны. В ряде стран сочли экономически необоснованным выделение на «озеленение» 30 % прямых субсидий ЕСХП. Некоторые страны недовольны требованием вывести из оборота 7 % площадей в условиях недостатка продовольствия в мире. Напротив, другие страны (Дания, Швеция) настаивают на превращении затрат на «озеленение» практически в основную статью поддержки. Центральноевропейские страны (особенно страны Балтии) возражают против затягивания выравнивания субсидий, размеры поддержки сельского хозяйства должны быть достаточны, чтобы в современных условиях поддерживать и развивать сельское хозяйство.
В последние годы ЕС стремится как-то удержать уровень затрат на ЕСХП, объем которых становится чрезвычайно тяжелым. В особенности сильный нажим идет со стороны Германии, несущей наибольшую долю затрат. Однако в 2010–2012 гг. затраты на сельское хозяйство продолжали расти.
При этом нужно добавить, что каждая из стран, кроме того, тратит весьма значительные средства на сельское хозяйство непосредственно из национальных бюджетов, причем в общем наблюдается динамика роста этих затрат. Они идут, естественно, частично на административные расходы, ветеринарную и фитосанитарную службу, развитие науки, проекты по региональному развитию, мелиорацию земель, обустройство сельских территорий и т.д. Но все же основная часть затрат на развитие сельского хозяйства идет через бюджет ЕС.
ЕСХП ЕС – это один из примеров того, как целенаправленная политика, построенная на базе здравой теории и учитывающая реальные интересы ее членов, превратила страны ЕС из импортеров в экспортеры, существенно изменила и улучшила структуру и инфраструктуру сельского хозяйства. Однако вся эта политика покоится на мощном государственном регулировании, финансировании сельского хозяйства и продовольственного рынка, что создает значительную напряженность для бюджета ЕС.
Выводы
Резюмируя, на сегодняшний день можно условно выделить следующие этапы эволюции ЕАП Европейского союза (в хронологическом порядке):
– римский договор 1956 г. Решение о ЕАП, разработка принципов и целей ЕАП;
– первые регулирования рынка (конец 1960-х гг. – середина 1980-х гг.). Единая таможенная политика. Общие цены. «Зеленый курс». Расходы гарантирования и расходы руководства. Введение НДС. Активная поддержка цен. Рост бюджета ЕАП. Перепроизводство сельхозпродукции, вызванное субсидированием, привязанным к производству;
– пересмотр направлений регулирования рынков. Квота на молоко 1984 г. Налог на производство молока и молочных продуктов, превышающий квоту. Налоги совместной ответственности на другие продукты. Замораживание общих цен в 1986 г. Граничный порог производства «Максимально гарантированное количество». «Бюджетные стабилизаторы»;
– реформа Макшерри (1992 г.). Снижение цен и ценовой поддержки. Введение прямых компенсационных платежей. Строгий контроль производства. Дотации, привязанные к производству. Расширение площадей необрабатываемой земли. Многофункциональная роль фермеров, включающая охрану окружающей среды и развитие сельских территорий [6, p. 42];
– «План действий 2000» (Agenda 2000) (1999 г.). Принципы дополнения, перекрестного соответствия и модуляции. Дальнейшее сокращение ценовой поддержки и увеличение бюджета на компенсационные выплаты, экологию и развитие сельских территорий [6, p.47];
– реформа Фишлера (2003 г.). В реформе Фишлера была поставлена задача сделать субсидии независящими от объема производимой продукции. Теперь выплаты фермерам будут производиться раз в год, но их сумма будет определяться не объемом производимой продукции, а ее качеством как пищи и экологической чистотой [6, p. 49].
Список литературы
1. Byerlee D. and Jackson C. Agriculture, Rural Development, and Pro-poor Growth: Country Experiences in the Post-Reform Era. Washington D.C.: World Bank. Processed, 2015.
2. Tarditi S. and Zanias G. Common Agricultural Policy. In Hall, R., A. Smith and L. Tsoukalis (eds.), Competitiveness and Cohesion in EU Policies. Oxford: Oxford University Press, 2011.
3. Salleh H. Developing Agriculture in Malaysia: Internet Utilization among Malaysian Youth Agro-Businessman // European Journal of Social Sciences. 2009. Volume 11. no 2.
4. Peter Bielik. The position of Czech and Slovak agro-food Trade in the European markets / Peter Bielik, Artan Qineti // Delhi Business Review X. July -December 2010. Vol. 11, no. 2.
5. Gow H. Agribusiness restructing, foreign direct investment, and hold-up problems in agricultural transition / H. Gow, J. Swinnen - European review of agricultural economics. 2008. no 4.
6. Gohin A., Guyomard H. The Agenda 2000 CAP reform in the WTO context: distortion effects of area compensatory payments and set-aside requirements. INRA-ESR. UK, 2014.
References
1. Byerlee D. and Jackson C. Agriculture, Rural Development, and Pro-poor Growth: Country Experiences in the Post-Reform Era. Washington D.C.: World Bank. Processed, 2015.
2. Tarditi S. and Zanias G. Common Agricultural Policy. In Hall, R., A. Smith and L. Tsoukalis (eds.), Competitiveness and Cohesion in EU Policies. Oxford: Oxford University Press, 2011.
3. Salleh H. Developing Agriculture in Malaysia: Internet Utilization among Malaysian Youth Agro-Businessman - European Journal of Social Sciences. 2009. Volume 11. no 2.
4. Peter Bielik. The position of Czech and Slovak agro-food Trade in the European markets / Peter Bielik, Artan Qineti - Delhi Business Review X. July -December 2010. Vol. 11, no. 2.
5. Gow H. Agribusiness restructing, foreign direct investment, and hold-up problems in agricultural transition / H. Gow, J. Swinnen - European review of agricultural economics. 2008. no 4.
6. Gohin A., Guyomard H. The Agenda 2000 CAP reform in the WTO context: distortion effects of area compensatory payments and set-aside requirements. INRA-ESR. UK, 2014.
Образец ссылки на эту статью: Девлетов О.У. Специфика аграрного управления в институтах Европейской комиссии стран ЕС // Бизнес и дизайн ревю. 2017. Т. 1. № 1(5). С. 8.
УДК 338.242
СПЕЦИФИКА АГРАРНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ИНСТИТУТАХ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОМИССИИ СТРАН ЕС
Девлетов Олег Усманович
ФГБОУ ВО «Российский государственный аграрный университет – Московская сельскохозяйственная академия имени К.А. Тимирязева», Москва, Россия (127550, г. Москва, ул. Лиственничная аллея, 4а), доктор политических наук, профессор кафедры связей с общественностью и речевой коммуникации, oleg-devletov@mail.ru, 8-977-587-43-25.
Автор на основе системного подхода рассматривает проблему аграрного управления в государствах Европейского Союза из единого центра. Анализируется достоинства и недостатки деятельности Европейской комиссии как ключевого игрока аграрной отрасли ЕС. Автор дает развернутый прогноз развития аграрной отрасли ЕС на период до 2020 г.
Главный результат – автор доказал, что ЕСХП ЕС – это один из примеров того, как целенаправленная политика, построенная на базе здравой теории и учитывающая реальные интересы ее членов. Она превратила страны ЕС из импортеров в экспортеры, существенно изменила и улучшила структуру и инфраструктуру сельского хозяйства. Однако вся эта политика покоится на мощном государственном регулировании и финансировании сельского хозяйства и продовольственного рынка, что создает значительную напряженность для бюджета ЕС.
Ключевые слова: аграрное управление; единая сельскохозяйственная политика; экономика; аграрный кодекс.
THE SPECIFICITY OF THE AGRARIAN MANAGEMENT IN THE INSTITUTIONS EUROPEAN COMMISSION EU
Devletov Oleg Usmanovich
Russian State Agrarian University - Moscow Agricultural Academy a. K.A. Timiryazev, Moscow, Russia (Russia, 127550, Moscow, street Listvenichnaya Avenue, 4 A.), Doctor of Political Sciences, Professor of the Department of Public Relations and Speech Communication, oleg-devletov@mail.ru, 8-977-587-43-25.
On the basis of the system approach the author considers the problem of agrarian management in the European Union from a single center. The advantages and the disadvantages of the activities of the European Commission as the key player of the EU agricultural sector are examined. The author gives a detailed forecast of the development of the EU agricultural sector for the period up to 2020.
The main result is that the author has proved that the single agricultural practice of the EU is an example of a deliberate policy built on the basis of the sound theory and taking into account the real interests of its members. It has turned the EU members from importers to exporters, has significantly changed and improved the structure and the infrastructure of the agriculture. However, this policy rests on the strong public regulation and financing of agriculture and food market that creates significant tensions for the EU budget.
Key words: agricultural management; single agricultural practice; economics; agrarian code.
Инструментарий Единой сельскохозяйственной политики
Формулирование и осуществление единой сельскохозяйственной или аграрной политики было всегда, практически со времени основания ЕС, одной из наиболее сложных задач, требующих весьма серьезных и последовательно нарастающих затрат. Даже первые шесть государств имели совершенно различную экономическую структуру с далеко неодинаковой долей сельского хозяйства в экономике и различным удельным весом продовольствия в общей структуре потребления. Дальнейшее расширение сообщества с включением Великобритании, которая в течение многих десятилетий имела совершенно отличную от государств континентальной Европы продовольственную политику, унаследованную еще с первой половины XIX в., когда поддерживались низкие цены на продовольствие, что позволяло удерживать рост заработной платы и производить промышленную продукцию более конкурентоспособной на мировом рынке, делало формулирование такой политики еще более сложным. На континенте же всегда существовали противоречия между Францией с ее гораздо более весомым аграрным сектором и все большей экспортной ориентацией сельского хозяйства и Германией, страной нетто-импортером, к тому же со значительно более мелкими размерами хозяйств. Специфично было и положение стран Бенилюкса, в особенности Нидерландов, с их исключительно высоким уровнем интенсификации сельского хозяйства, традиционно экспортной ориентацией ряда отраслей сельского хозяйства. Вследствие этого создание Единой сельскохозяйственной политики было весьма сложным и противоречивым делом, явившимся в значительной мере плодом политических и экономических компромиссов.
Однако если бы такая политика базировалась только на компромиссной и неизбежно временной основе, то она не просуществовала бы столь долгое время и, несмотря на ряд реформ, не сохранила бы свои основные базовые принципы. Поэтому успешность и целостность Единой сельскохозяйственной политики, прежде всего, определялись общим пониманием основных базовых принципов, единой теоретической модели и способности на этой основе достигать постоянных компромиссов. В целом можно сказать, что Единая сельскохозяйственная политика явилась одной из наиболее удачных, выполняла и продолжает выполнять поставленные задачи, несмотря на огромные издержки и периодическую необходимость ее реформировать как в связи с меняющейся мировой конъюнктурой, так и в результате самого факта быстрого роста сельскохозяйственного производства в Западной Европе и одновременно стремлением если не снизить огромные затраты на нее, то хотя бы уменьшить темпы роста таких затрат.
Единая сельскохозяйственная политика базировалась на ряде теоретических принципов, к тому времени уже ставших общепринятыми и в значительной мере унаследованными от политик по преодолению мирового экономического кризиса начала 1930-х гг. и функционирования экономики в военное время. Эти принципы, вероятно, можно было бы сформулировать следующим образом, хотя они и не были прописаны в уставных документах при создании сообщества, в том числе и в Римском договоре.
1. Сельское хозяйство в финансовом отношении не является самодостаточной отраслью. Это объясняется рядом причин:
а) относительно низкой по сравнению с другими отраслями экономики производительностью труда, что объясняется как самим биологическим характером сельскохозяйственного производства, его сезонностью, так и относительно неравноправным положением сельского производителя во всей пирамиде АПК, что приводит к занижению сельскохозяйственных цен, а отсюда и к уменьшению объема производства на работника. По последним расчетам ОЭСР по 25 наиболее развитым странам средняя производительность труда в сельском хозяйстве в четыре раза ниже, чем в экономике в целом. Даже в США с их наиболее мощным и продуктивным сельским хозяйством она на 60 % ниже, чем в среднем по экономике;
б) после Второй мировой войны в сельском хозяйстве Западной Европы началась научно-техническая революция (в США она началась еще в довоенный период). Сельское хозяйство стало индустриальным типом производства. Все это потребовало огромного притока капитала в сельское хозяйство и сделало его капиталоемким типом производства. При этом органический состав капитала в сельском хозяйстве оказался выше, чем в обрабатывающей промышленности (не говоря об особо автоматизированных отраслях промышленности). Такой приток капитала осуществлялся частично за счет ипотечного кредита, частично за счет прямых государственных субсидий, а частично за счет поддержания относительно высоких закупочных цен, что создавало условия для накоплений и капиталообразований в сельском хозяйстве;
в) это предопределило необходимость внешнего притока капитала как для проведения индустриализации, так и для поддержания высокой степени интенсивности сельскохозяйственного производства.
2. Сельскохозяйственный рынок, в отличие от многих других рынков, в значительной мере является саморегулируемым лишь в узких пределах, при низкой эластичности и спроса, предложения и высокой эластичности цен. Все это потребовало создания механизма по поддержанию стабильности рынка, установления коридора цен, стабилизационных запасов и государственной (в данном случае – надгосударственной) товарной интервенции. Это также связано с внешнеторговой политикой и системой, как одного из важных элементов поддержания стабильности рынка. Все это также требовало и требует весьма значительных государственных затрат и довольно жесткого государственного регулирования.
3. При создании ЕС западноевропейские страны по своему экономическому потенциалу, научно-техническому уровню и природным ресурсам, в том числе по естественной продуктивности пашни, существенно отставали от США, аграрная продукция которых и формирует мировые цены. Это определяло необходимость проведения протекционистской политики, создания условий для развития ряда отраслей, отгороженных от мирового рынка, поскольку в противном случае они не выдержали бы иностранной конкуренции. Традиционная система тарифной защиты была неадекватной, нужен был иной механизм, который бы позволял в определенной мере вести на равных внешнюю торговлю со странами, имеющими более благоприятные условия, и в то же время создавал бы своеобразную систему шлюзов, обеспечивающую весьма существенный перепад цен между Западной Европой и мировым рынком. Такой системой стала структура компенсационных сборов и платежей, автоматически выравнивающих уровень цен в Западной Европе и на мировом рынке, причем эта система в отличие от тарифов не требовала политических решений при своем пересмотре, а работая в автоматическом режиме, проблема переводилась из политической в техническую плоскость и не давала базы для ответных репрессалий. Важен был и автономный характер этой системы, когда все средства, полученные от ее функционирования, не шли в общий бюджет, а лишь на само сельское хозяйство, в том числе и для стимулирования сельскохозяйственного экспорта.
В то же время наличие внутри стран ЕС государств с различной сельскохозяйственной специализацией и ликвидацией внутренних границ позволяло проводить политику углубления международного разделения труда и специализации, а также создавать различного рода структуры, которые были бы непосильны одной отдельно взятой стране. В данном случае общий экономический эффект был больше, чем арифметическое сложение потенциалов стран–членов сообщества за счет расширения рынка, что и было одной из главных целей этого экономического объединения. Необходимо здесь особо подчеркнуть, что вся эта система складывалась постепенно и видоизменялась на различных этапах.
Первой задачей Единой сельскохозяйственной политики было достижение самообеспечения Западной Европы продовольствием. Следует вспомнить о послевоенной разрухе, восстановительном периоде западноевропейского сельского хозяйства, зависимость от импорта продовольствия, чтобы понимать, насколько актуальной была задача достижения самообеспечения продовольствием, причем на достаточно высоком количественном и качественном уровне. Эта задача была принципиальной с точки зрения и общих политических и экономических целей, и реальной внешней торговли продовольствием, которые основывались на традиционном делении государств на индустриальные и аграрные с соответствующим обменом промышленной продукции на сельскохозяйственную.
Эта была старая, исторически сложившаяся концепция и модель мировой торговли. Теперь же основным фактором, определяющим развитие сельского хозяйства в развитых странах, стал научно-технический прогресс с индустриализацией сельского хозяйства. Порядка 2/3 прироста сельскохозяйственного производства приходится именно на него, при соответствующей государственной поддержке отрасли.
Проведение именно такой политики в Западной Европе позволило быстрыми темпами нарастить сельскохозяйственное производство, достичь самообеспечения продовольствием и стать, наряду с США, крупнейшим в мире экспортером продовольствия.
Сейчас уже не аграрные, а индустриальные страны занимают господствующее положение на большинстве мировых сельскохозяйственных рынках. США и Европейский союз дают 2/3 всего мирового экспорта продовольствия (если не считать товаров тропического происхождения). Такое радикальное изменение ситуации оказало существенное влияние на единую сельскохозяйственную политику сообщества, а в позднейшем ЕС.
Однако экономический механизм, созданный в сообществе, оказался настолько эффективным и мощным, что он вышел за пределы ранее поставленных задач, а экспорт в таких больших масштабах сельскохозяйственной продукции весьма дорого обходится ЕС.
При этом нужно учесть, что мировой рынок был давно поделен и нужно находить новые рынки сбыта. Поэтому для ЕС такую важность приобрела возможность широкомасштабного экспорта в развалившийся Советский Союз, в основном в Российскую Федерацию. Закрепление на этом рынке стало одной из важнейших задач западноевропейской внешнеэкономической политики. В особенности это важно в связи с растущим импортом энергоносителей из России и созданием, причем довольно успешным, модели – «продовольствие в обмен на энергоносители».
Однако Единая сельскохозяйственная политика имеет не только производственные и торговые аспекты. Все более важными становятся структурные, социальные и экологические направления этой политики. Современное механизированное сельское хозяйство требует предприятий значительно более крупных размеров, чем исторически сложившиеся крестьянские владения в большинстве стран Западной Европы. Отсюда настоятельная необходимость в укрупнении хозяйств за счет самых различных мер (консолидация земель, стимулирование продажи мелких участков, проведение землеустроительной политики с целью создания единых массивов). Эту политику можно лишь частично назвать успешной, так как европейским хозяйствам далеко до размеров американских и канадских ферм.
Социальные аспекты Единой сельскохозяйственной политики направлены прежде всего на приближение качества и уровня жизни в сельской местности к городской, невольно напоминая старый советский лозунг: «Ликвидация существенных различий между городом и деревней».
В ЕС это не осталось политическим лозунгом, а превратилось в широкомасштабную программу социального развития сельской местности, с соответствующим развитием физической и интеллектуальной инфраструктуры в виде дорог с твердым покрытием, электрификации, водоснабжения, кредитов на перестройку жилья, школьного строительства и сельскохозяйственной пропаганды. Учитывая относительно небольшие размеры территорий западноевропейских стран осуществление такой программы проходило значительно легче, чем в России. К этому следует добавить и перенесение части промышленного производства, а также научно-исследовательских институтов и различного рода фирм в сельскую местность, что при современной технике связи и транспорта дает им возможность успешно функционировать, к тому же без тех недостатков и ограничений, которые свойственны крупным городам.
Одним из методов улучшения жизни на селе стало изменение и финансовой политики. Вместо прежнего принципа паритета цен стал осуществляться паритет доходов сельского и городского населения. Причем в условиях растущего перепроизводства сельскохозяйственной продукции часть доходов сельскохозяйственное население стало получать в виде прямых доплат, не связанных с их сельскохозяйственным производством.
Все большее значение приобретает и экологическая составляющая Единой сельскохозяйственной политики. Здесь можно выделить несколько аспектов такой политики. Во-первых, это вывод из оборота в условиях перепроизводства наиболее опасных с точки зрения эрозии земель с соответствующей компенсацией сельскохозяйственным производителям. Во-вторых, это стимулирование экологически чистого производства. В-третьих, это меры по ограничению, вплоть до введения налогов, применения агрохимических средств. В-четвертых, это стимулирование лесопосадок, регулирование водных стоков и в целом мелиорация земель, хотя последнее делается с большой осторожностью. Так, признание важности болот как элемента природных экосистем приводит к очень острожному отношению к их осушению. В-пятых, это политика по сохранению исторических ландшафтов, включая и здания, как часто исторического наследия. В-шестых, сюда можно отнести в значительной мере политику по развитию и сохранению некоторых предгорных и в сельскохозяйственном отношении менее интенсивно развивающихся районов, где наблюдается отток населения. Здесь проводится политика субсидирования фермеров в зависимости от размера посевов и поголовья скота, чтобы удержать их в этих неблагоприятных зонах и не допустить одичания таких зон, где не будет присутствовать человек.
Нынешний этап сельскохозяйственной политики и очередная попытка его реформирования будут определяться растущим перепроизводством сельскохозяйственной продукции, все большими затратами на нее, необходимостью в определенных рамках считаться с новой международной экономической реальностью, связанной с созданием ВТО. Отсюда стремление к сокращению субсидирования сельскохозяйственного производства, некоторому приближению цен внутри ЕС к мировым ценам и все больший перенос центра тяжести на социальные и экологические аспекты сельскохозяйственной политики.
Несомненно, серьезные изменения последуют за расширением ЕС на восток с включением 10 новых государств. Это создаст сложные проблемы для старых членов ЕС, а еще более серьезные – для новых членов. Пока нет ощущения того, насколько полно та и другая сторона, в особенности это касается новых членов, отдают себе отчет в последствиях такого расширения.
Нельзя не видеть всей глубины различий в уровне интенсивности и эффективности сельскохозяйственного производства на Западе и Востоке Европы, различий в их материально-технической базе, развитости сельскохозяйственной и сельской инфраструктуры. Общие политические стремления явно преобладают над конкретным экономическим анализом и прогнозом этих революционных изменений для сельского хозяйства, прежде всего стран Центральной и Восточной Европы.
Для ЕС основная проблем – минимизировать расходы на расширение аграрной политики, когда осуществляется ее реформа с целью уменьшения затрат. Первоначально планировалось лишь весьма ограниченное субсидирование новых стран, но только после Копенгагенского совета принято решение в конечном счете довести эти затраты на поддержание рынка до 50 % от тех, которые тратятся в старых странах ЕС. Однако практика покажет, насколько реально будут выплачиваться эти платежи, поскольку еще не отработан механизм гарантирования для новых стран цен и системы компенсационных платежей и сборов.
С другой стороны, страны Центральной и Восточной Европы попадают в единую рыночную систему с перепроизводством той же продукции, которую они производят. Разница в продуктивности и эффективности производства между Западом и Востоком, причем нужно также учитывать и различие в уровне развития пищевой промышленности и торговли, поставят многих сельскохозяйственных производителей Центральной и Восточной Европы в неконкурентоспособное положение. При всех общих политических устремлениях рынок остается рынком, который управляется отнюдь не гуманными началами. Сейчас можно делать только прогнозы, какое количество хозяйств в странах Центральной и Восточной Европы уцелеет в этой конкурентной борьбе. Даже наличие переходного периода вряд ли даст им возможность перестроиться и встать на равные позиции с фермерами Западной Европы.
Возникает также и весьма деликатная проблема с правом на покупку иностранцами сельскохозяйственных земель в ЕС. Особенно остра она в Польше и частично в Чехии и Венгрии. Опять-таки, возможно, переходный период как-то смягчит эту проблему, но разница в ценах на землю в Германии и в странах Центральной Европы весьма значительна, при этом нельзя забывать исторические немецкие корни в западных землях стран Центральной Европы. В общем здесь еще много проблем, до конца не осознанных и последствия которых не ясно просчитаны.
Однако это, скорее, будущее, а не настоящее Европейского союза и его Единой сельскохозяйственной политики. При ее анализе в длительной перспективе, ее жизнеспособности нельзя не признать, что она была построена на рациональных и эффективных принципах. В этом плане сравнение СЭВ и ЕС, бывшего Советского Союза и России не может не вызвать серьезных размышлений. СЭВ так и не превратился в какой-то аналог ЕС, а остался лишь в значительной мере бюрократической организацией для ведения межправительственных переговоров, причем несмотря на, казалось бы, общие идеологические основы, каждая из стран стремилась получить собственную максимальную выгоду, в значительной мере за счет не всегда видимых потоков средств из Советского Союза, т.е. поставок энергоресурсов, сырья и сбыта на советский рынок неконкурентоспособной продукции. Юридически СЭВ остался межправительственной, а не надправительственной организацией, как ЕС, и, соответственно, не имел собственных ресурсов, распорядительных функций и возможностей проведения единой экономической, в том числе аграрной политики.
В еще более явной форме слабость таких межправительственных объединений сказалась в СНГ, где так и не было принято Единой аграрной политики и постоянно усиливаются центробежные силы.
Хотя периодически и, видимо, вполне искренне выдвигаются задачи по созданию какого-либо аналога ЕС на территории бывшего Советского Союза. Однако для этого требуется ясно понимать концептуальную структуру ЕС, необходимые финансовые ресурсы.
Если вынести за скобки факторы политического характера (которые, конечно, очень важны), нельзя не видеть и концептуальных различий в неолиберальных доктринах, исповедуемых в России с началом реформ, и отказа государства от своей регулирующей и финансирующей роли в сельском хозяйстве и на продовольственном рынке, и весьма продуманную и теоретически обоснованную единую сельскохозяйственную политику ЕС, опирающуюся на активное государственное регулирование и финансовую поддержку сельскохозяйственного производителя. Результаты, как говорится, налицо. В этом плане изучение Единой сельскохозяйственной и аграрной политики ЕС имеют не только научное, познавательное значение, но и чисто практическое, как теоретически обоснованный и практически реализованный прецедент аграрной политики. Естественно, что за каждым остается право сделать свой вывод из этого европейского опыта, но факты остаются фактами.
Авторский прогноз Единой сельскохозяйственной политики до 2020 г.
Адаптация ЕСХП к новым реалиям, связанным с усилением процессов глобализации, является одной из первоочередных задач общей политики ЕС.
В Европейской комиссии прошло очередное обсуждение параметров ЕСХП на период 2014–2020 гг. Комиссия ЕС опубликовала консультативный документ, в котором представлено несколько вариантов этой реформы.
Обнародованный Еврокомиссией пакет из семи законопроектов по реформированию ЕСХП направлен на достижение следующих ключевых целей:
– обеспечение роста конкурентоспособности сельского хозяйства каждой страны-члена союза как важнейший фактор повышения продовольственной безопасности всего ЕС;
– создание основ новой долговременной экономической и экологической конкурентоспособности аграрного сектора;
– обеспечение присутствия гармонично развивающегося сельского хозяйства на всей территории ЕС;
– упрощение ЕСХП.
Достижение этих целей предполагает существенное изменение логики ЕСХП и ряда ее инструментов без заметного сокращения расходов бюджета ЕС на ее реализацию. Предлагаемое Еврокомиссией бюджетное финансирование по «классическим» направлениям и инструментам ЕСХП на 2014–2020 гг. в текущих ценах составит около 420 млрд евро, т.е. превысит его размер в 2007-2013 гг. [1, p. 97]. Однако в реальном выражении, по некоторым оценкам, это будет означать снижение на 7–10% по сравнению с 2007–2013 гг. [1, p. 99]. Большую часть (свыше 75 %) по-прежнему составят расходы в рамках «первой опоры» ЕСХП (прямые субсидии и рыночные меры), меньшую (примерно 24 %) – расходы в рамках «второй опоры» (развитие села).
Кроме того, в будущую «семилетку» ЕС предлагается ввести дополнительные направления и формы организации расходов на ЕСХП, отвечающие новым условиям внутри ЕС и в мировой экономике. Для оказания продовольственной помощи нуждающимся гражданам ЕС намечены выплаты из Европейского социального фонда в размере около 3 млрд евро. Примерно 2,5 млрд евро предлагается затратить на обеспечение безопасности продуктов питания. Предполагается создание резерва для противодействия кризисам на внутреннем рынке (около 4 млрд евро), добавить «сельскохозяйственную часть» (около 3 млрд евро) в Фонд ЕС по адаптации к глобализации, а также зарезервировать примерно 5 млрд евро на финансирование исследований и инноваций в аграрной сфере. Таким образом, совокупные прямые и сопряженные затраты на ЕСХП в 2014–2020 гг. в текущих ценах могут превысить 430 млрд евро [3, p. 112] и по-прежнему будут среди двух крупнейших расходных статей бюджета Евросоюза.
В отношении прямых субсидий с 2014 г. намечено кардинальное изменение модели поддержки фермеров, привязывающее ее размер к площади используемых ими сельскохозяйственных земель с учетом производства как сельхозпродукции, так и «общественных благ» (экологических, ландшафтных и других общественно полезных эффектов), причем «равное производство» таких благ должно получать «равную финансовую поддержку». На поддержку базовых фермерских доходов пойдет 70 % прямых субсидий. В 2019 г. все страны окончательно перейдут с прежнего «исторически обусловленного» способа расчета субсидий (невыгодного для новых стран ЕС) на унифицированные погектарные выплаты для обеспечения «справедливого распределения» помощи между фермерами, регионами и странами. Помощь странам, получающим менее 90 % среднего погектарного платежа в ЕС, может быть немного увеличена за счет «более обеспеченных». В целом за 2014–2020 гг. разрыв между самой низкой и средней погектарной субсидией снизится на треть, причем соответствующие сокращения помощи для «более богатых» оцениваются в 6–7 %. Наиболее пострадают от этого 11 стран с погектарными выплатами в 300-700 евро (8 «старых» и 3 «новых»), а больше всего выиграют 9 стран (3 «старых» и 6 «новых») с выплатами от 100 евро [2, p. 116] Для предотвращения концентрации выплат у наиболее крупных ферм намечено ограничить прямые выплаты одному фермеру на 20 % (для субсидий в 150–200 тыс. евро в год), на 40 % (200–250 тыс. евро), на 70 % (для выплат в 250–300 тыс. евро). Верхним пределом прямых субсидий становятся 300 тыс. евро [2, p. 118].
Оставшиеся 30 % прямых субсидий предполагается направить на так называемое «озеленение» ЕСХП, или развитие «экологически дружественных» систем производства. Эти субсидии устанавливаются пропорционально площади сельскохозяйственных земель без фиксации верхнего предела выплат фермеру. Основные меры по «озеленению»: диверсификация возделывания сельскохозяйственных культур (выращивание не менее трех); сохранение постоянных пастбищ; поддержание «резервуара биоразнообразия» и элементов ландшафта. Это должно способствовать также борьбе с изменениями климата.
Особый режим помощи намечен для малых ферм (до 10 % общей суммы прямых субсидий в стране), которые смогут получать годовые выплаты в 550–100 евро без выполнения ряда условий, обязательных для средних и крупных хозяйств. Во избежание искусственного дробления более крупных ферм для получения таких «упрощенных» субсидий их будут выплачивать только малым фермерам по состоянию на 2014 г. или их наследникам.
Часть национального фонда прямых субсидий (до 2 %) может направляться на помощь молодым (в возрасте до 40 лет) фермерам, начинающим производство. Эта помощь на 25 % превышает средний погектарный уровень, но ограничена площадью в 25 га и сроком в 5 лет. Акцент переносится с государственных рыночных интервенций на частное хранение в обоснованных случаях практически всех видов сельхозпродукции (сахара, оливкового масла, парного и охлажденного мяса, сливочного масла, сухого молока и др.). Кроме того, в случае кризиса на рынке или утраты доверия потребителей продовольствия оперативное вмешательство будет отдельно финансироваться из вышеупомянутого кризисного резервного фонда. Еврокомиссия предлагает также включить в законодательство о рыночном регулировании «оговорку об исключительных рыночных нарушениях», позволяющую принимать чрезвычайные меры по борьбе с серьезными непредсказуемыми явлениями, вроде санитарного кризиса, вызванного вспышкой болезни из-за бактерий E.coli в начале 2011 г. [4, p. 89].
Наряду с отменой квотовой системы для молока, с 2016 г. решено отменить квоты на производство сахара, сконцентрировать госинтервенции на рынках зерна, масла и сухого молока, говядины и телятины, ограничить помощь на рынке фруктов и овощей до 4,1–4,6 % стоимости продукции, выводимой на рынок организациями производителей и принять некоторые другие меры. Важную роль в регулировании большинства рынков должны сыграть меры по усилению переговорной позиции сельхозпроизводителей в отношениях с переработкой и торговлей путем создания и регистрации организаций фермеров, введения обязательных письменных контрактов, закрепляющих цены и условия поставки и др., без нарушения конкурентного законодательства ЕС. Предложено также продолжить программы бесплатного или льготного распределения молока, фруктов и овощей в школах.
В рамках политики развития села (сельских территорий) выделены шесть приоритетов: поощрение инноваций; повышение конкурентоспособности; организация продовольственных цепей и управления рисками; сохранение экосистем, зависящих от сельского и лесного хозяйств; стимулирование эффективного использования ресурсов; 5 % «национальных конвертов» субсидирования могут быть направлены на помощь фермерам, работающим в неблагоприятных для сельского хозяйства регионах. Наряду с этим сохраняется и прежняя помощь развитию сельского хозяйства в таких регионах в рамках мер по развитию села (до 300 евро/га).
При общем «отвязывании» прямого субсидирования от объемов производств для отдельных категорий фермеров в регионах, где сельхозпроизводство испытывает трудности, страны-члены могут сохранить субсидии, по-прежнему связанные с его объемами в рамках лимитов, согласованных Евросоюзом с ВТО. Это касается, например, производства пшеницы дурум и энергетических культур (кукуруза, сахарный тростник), овце- и козоводства.
Нововведением является ориентация прямых субсидий на активных фермеров, исключающая субсидирование крупных землевладельцев, не гарантирующих определенный уровень сельскохозяйственной активности на своих землях (гольф-клубы, аэропорты и др.). Активным фермером считается юридическое или физическое лицо, выполняющее минимальные для ЕС обязательства по обработке своих земель и имеющее доход от сельскохозяйственной деятельности не менее 5 % от общих годовых доходов. Сохраняется, хотя и в упрощенном виде, кондициональность прямого субсидирования (его обусловленность выполнением определенных требований по экологии, благополучию животных, качеству продукции). Кроме того, все страны ЕС получают право перевода до 10 % выделяемых им прямых субсидий в фонды финансирования развития села, а страны с уровнем прямого субсидирования ниже 90 % от среднего по ЕС, наоборот, смогут переводить до 5 % своих фондов развития села в «национальные конверты» прямых субсидий.
В области рыночного регулирования новой парадигмой становится замена систематических интервенций на отдельных рынках общей «сетью безопасности» для преодоления напряженностей в аграрном секторе в целом.
Примерно половина всей расходной части бюджета ЕС идет на сельское хозяйство и на рынок продовольствия. При этом формируется отдельный фонд для этих целей – Единый фонд ориентации и гарантирования (ЕФОГ), который с 2008 г. был разделен на два самостоятельных фонда, ранее представленные секциями. Состоит он из части бюджета ЕС и частично из компенсационных сборов с сельскохозяйственных товаров, ввозимых в ЕС. Таким образом, власти в Еврокомиссии, ответственные за проведение ЕСХП, располагают своей собственной финансовой базой, что дает возможность решать не только традиционные задачи по поддержанию рынка продовольствия и субсидирования сельского хозяйства, но и вести активную политику по улучшению структуры сельскохозяйственных предприятий, осуществлять крупномасштабные мелиоративные мероприятия и развивать сельскую инфраструктуру [5, p. 37].
Для их реализации намечены 20 основных мер: поддержка сельского хозяйства, «основанного на знаниях»; дополнительная поддержка (до 3 тыс. евро на хозяйство) ферм, получающих сертификат качества продукции; поддержка «организованного сельхозпроизводства» с лучшей рыночной позицией («коротких» сбытовых цепей и др.) и т.д. Предусмотрены поддержка несельскохозяйственной экономической диверсификации в аграрных регионах (помощь на проект до 70 тыс. евро), помощь развитию органического земледелия, поддержка создаваемых фермерами совместных страховых фондов (компенсация фермерам, потерявшим 30 % своего дохода из-за непогоды, волатильности рынков и др.).
Впервые в особый пакет выделены меры по развитию исследований и инноваций в сельском хозяйстве. Кредо будущего сельхозпроизводства ЕС – производить больше с меньшими ресурсами. Намечено удвоить объем агрономических исследований за 2014–2020 гг., опираясь на упомянутое особое финансирование в рамках рамочной научно-исследовательской программы ЕС. Для лучшей координации финансирования из Европейского сельскохозяйственного фонда развития села и других структурных фондов ЕС намечено создание «Европейского партнерства для инноваций в производительность и сельскохозяйственную устойчивость». Реакция стран, институтов и сельскохозяйственных организаций ЕС, а также международная реакция на предложения Еврокомиссии были неоднозначны. В ряде стран сочли экономически необоснованным выделение на «озеленение» 30 % прямых субсидий ЕСХП. Некоторые страны недовольны требованием вывести из оборота 7 % площадей в условиях недостатка продовольствия в мире. Напротив, другие страны (Дания, Швеция) настаивают на превращении затрат на «озеленение» практически в основную статью поддержки. Центральноевропейские страны (особенно страны Балтии) возражают против затягивания выравнивания субсидий, размеры поддержки сельского хозяйства должны быть достаточны, чтобы в современных условиях поддерживать и развивать сельское хозяйство.
В последние годы ЕС стремится как-то удержать уровень затрат на ЕСХП, объем которых становится чрезвычайно тяжелым. В особенности сильный нажим идет со стороны Германии, несущей наибольшую долю затрат. Однако в 2010–2012 гг. затраты на сельское хозяйство продолжали расти.
При этом нужно добавить, что каждая из стран, кроме того, тратит весьма значительные средства на сельское хозяйство непосредственно из национальных бюджетов, причем в общем наблюдается динамика роста этих затрат. Они идут, естественно, частично на административные расходы, ветеринарную и фитосанитарную службу, развитие науки, проекты по региональному развитию, мелиорацию земель, обустройство сельских территорий и т.д. Но все же основная часть затрат на развитие сельского хозяйства идет через бюджет ЕС.
ЕСХП ЕС – это один из примеров того, как целенаправленная политика, построенная на базе здравой теории и учитывающая реальные интересы ее членов, превратила страны ЕС из импортеров в экспортеры, существенно изменила и улучшила структуру и инфраструктуру сельского хозяйства. Однако вся эта политика покоится на мощном государственном регулировании, финансировании сельского хозяйства и продовольственного рынка, что создает значительную напряженность для бюджета ЕС.
Выводы
Резюмируя, на сегодняшний день можно условно выделить следующие этапы эволюции ЕАП Европейского союза (в хронологическом порядке):
– римский договор 1956 г. Решение о ЕАП, разработка принципов и целей ЕАП;
– первые регулирования рынка (конец 1960-х гг. – середина 1980-х гг.). Единая таможенная политика. Общие цены. «Зеленый курс». Расходы гарантирования и расходы руководства. Введение НДС. Активная поддержка цен. Рост бюджета ЕАП. Перепроизводство сельхозпродукции, вызванное субсидированием, привязанным к производству;
– пересмотр направлений регулирования рынков. Квота на молоко 1984 г. Налог на производство молока и молочных продуктов, превышающий квоту. Налоги совместной ответственности на другие продукты. Замораживание общих цен в 1986 г. Граничный порог производства «Максимально гарантированное количество». «Бюджетные стабилизаторы»;
– реформа Макшерри (1992 г.). Снижение цен и ценовой поддержки. Введение прямых компенсационных платежей. Строгий контроль производства. Дотации, привязанные к производству. Расширение площадей необрабатываемой земли. Многофункциональная роль фермеров, включающая охрану окружающей среды и развитие сельских территорий [6, p. 42];
– «План действий 2000» (Agenda 2000) (1999 г.). Принципы дополнения, перекрестного соответствия и модуляции. Дальнейшее сокращение ценовой поддержки и увеличение бюджета на компенсационные выплаты, экологию и развитие сельских территорий [6, p.47];
– реформа Фишлера (2003 г.). В реформе Фишлера была поставлена задача сделать субсидии независящими от объема производимой продукции. Теперь выплаты фермерам будут производиться раз в год, но их сумма будет определяться не объемом производимой продукции, а ее качеством как пищи и экологической чистотой [6, p. 49].
Список литературы
1. Byerlee D. and Jackson C. Agriculture, Rural Development, and Pro-poor Growth: Country Experiences in the Post-Reform Era. Washington D.C.: World Bank. Processed, 2015.
2. Tarditi S. and Zanias G. Common Agricultural Policy. In Hall, R., A. Smith and L. Tsoukalis (eds.), Competitiveness and Cohesion in EU Policies. Oxford: Oxford University Press, 2011.
3. Salleh H. Developing Agriculture in Malaysia: Internet Utilization among Malaysian Youth Agro-Businessman // European Journal of Social Sciences. 2009. Volume 11. no 2.
4. Peter Bielik. The position of Czech and Slovak agro-food Trade in the European markets / Peter Bielik, Artan Qineti // Delhi Business Review X. July -December 2010. Vol. 11, no. 2.
5. Gow H. Agribusiness restructing, foreign direct investment, and hold-up problems in agricultural transition / H. Gow, J. Swinnen - European review of agricultural economics. 2008. no 4.
6. Gohin A., Guyomard H. The Agenda 2000 CAP reform in the WTO context: distortion effects of area compensatory payments and set-aside requirements. INRA-ESR. UK, 2014.
References
1. Byerlee D. and Jackson C. Agriculture, Rural Development, and Pro-poor Growth: Country Experiences in the Post-Reform Era. Washington D.C.: World Bank. Processed, 2015.
2. Tarditi S. and Zanias G. Common Agricultural Policy. In Hall, R., A. Smith and L. Tsoukalis (eds.), Competitiveness and Cohesion in EU Policies. Oxford: Oxford University Press, 2011.
3. Salleh H. Developing Agriculture in Malaysia: Internet Utilization among Malaysian Youth Agro-Businessman - European Journal of Social Sciences. 2009. Volume 11. no 2.
4. Peter Bielik. The position of Czech and Slovak agro-food Trade in the European markets / Peter Bielik, Artan Qineti - Delhi Business Review X. July -December 2010. Vol. 11, no. 2.
5. Gow H. Agribusiness restructing, foreign direct investment, and hold-up problems in agricultural transition / H. Gow, J. Swinnen - European review of agricultural economics. 2008. no 4.
6. Gohin A., Guyomard H. The Agenda 2000 CAP reform in the WTO context: distortion effects of area compensatory payments and set-aside requirements. INRA-ESR. UK, 2014.